近期，自然资源部、国家林草局联合印发《关于进一步做好自然资源要素保障的通知》（自然资发〔2026〕38号，下称“38号文”），以“要素跟着项目走”为核心导向，对国土空间规划、用地审批、存量资源盘活等作出系统性部署。其中，与城市更新密切相关的条款的，不仅破解了长期以来制约项目推进的堵点难点，更重塑了城市更新的发展逻辑，为相关单位带来了全新的市场机遇。本文结合38号文原文及行业实践，拆解政策核心影响，挖掘各主体可切入的核心机会。

38号文的核心变革，在于彻底扭转了城市发展“外延扩张”的传统模式，明确提出“向存量要发展增量”，而城市更新作为存量资源挖潜的核心载体，被提升至地方政府高质量发展的刚性任务层面。结合政策第十条、第二条等核心条款，其对城市更新的底层影响主要体现在三个维度：

1. 用地逻辑重构：新增受限，存量成城市更新核心供给

38号文明确规定，“新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发”，同时要求“年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积”。这一规定彻底打破了过去“新增建设用地→土地出让→城市扩张”的循环，意味着城市更新所需用地，将主要依靠存量建设用地供给——包括旧城改造地块、低效工业用地、城中村用地等，而这正是城市更新的核心载体。

值得注意的是，政策并非完全禁止新增用地用于城市更新，而是给出了弹性空间：城中村改造中涉及的边角地、夹心地、插花地等零星土地，若用于保障性住房、公用设施营业网点等民生用途，可办理新增用地审批和供应，且面积原则上不超过项目总面积的10%，这一“10%政策红利”有效破解了城市更新中地块整合难的痛点。

2. 审批流程优化：简化环节，加速城市更新项目落地

过去，规划调整滞后、审批流程繁琐，是城市更新项目推进缓慢的核心堵点。38号文针对性给出破解路径：一是建立规划动态维护机制，在不突破“三区三线”约束性指标的前提下，可依托国土空间规划“一张图”，对总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界，解决“规划刚批就过时”的难题；二是简化规划许可手续，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的重点城市更新项目，可直接出具规划许可意见，不再单独办理用地预审与选址手续；三是优化征地流程，在城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案，大幅缩短城中村、旧改项目的落地周期。

3. 历史遗留问题破局：承诺处置，唤醒闲置存量资产

历史遗留违法用地问题，是诸多城市更新项目无法启动的核心障碍。38号文明确提出，“非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批”，将历史遗留违法用地从“一票否决项”转变为“承诺处置项”，有效减轻了项目主体的负担，唤醒了大量因历史问题闲置的存量资产，为城市更新项目顺利启动扫清了障碍。

38号文对城市更新的影响，并非单一维度的政策支持，而是对整个产业链的重塑，不同主体需结合自身定位，精准把握政策导向，规避风险、抢抓机遇：

1. 政府单位：从“土地出让依赖”向“存量运营赋能”转型

对各级政府而言，38号文倒逼其摆脱对新增建设用地出让的财政依赖，转向存量资源盘活与城市运营。一方面，政策明确“增存挂钩”机制，地方政府若想获得新增建设用地指标，必须先盘活存量土地，这使得推进城市更新成为获取发展资源的“前置条件”，政府推动城市更新的动力空前提升；另一方面，政府需牵头构建“规划—土地—资金—运营”一体化更新机制，统筹协调各部门，破解产权整合、资金平衡等难题，同时通过简化审批、承诺处置等措施，降低市场主体参与门槛，激发市场活力。

挑战在于，部分地方政府缺乏存量资产运营经验，需快速提升统筹协调能力，避免“重改造、轻运营”，确保城市更新项目实现长期可持续发展。

2. 城投公司：从“基建载体”向“城市更新主力军”转型

城投公司作为地方基础设施建设的核心载体，手握大量存量土地、闲置厂房等资产，是38号文政策红利的核心受益者，同时也面临转型压力。从机遇来看，政策推动城投业务向三大方向转型：一是成为城市更新主力军，主导老旧片区改造并导入产业，实现长期运营收益；二是转型片区运营商，将基础设施与商业项目打包开发，用运营收入反哺公益投入；三是盘活存量资产，将改造后的标准厂房、停车场等通过资产证券化（如REITs）变现，改善现金流。

同时需警惕风险：38号文对土地资产价值形成冲击，部分依法批准但实际未使用的建设用地可能被撤回，导致城投总资产缩水、资产负债率上升；此外，过去城投依赖土地抵押融资的估值逻辑，因新增用地用途限制而受到影响，需警惕区域性信用风险。不过实际中，受限于地方资金来源与价格等因素，土地大量收回的可能性较低。

3. 金融机构：从“土地抵押导向”向“存量资产赋能导向”转型

38号文重塑了金融机构的投放逻辑，过去依赖新增土地抵押的融资模式将逐渐退出，聚焦存量资产的金融产品迎来发展机遇。一是土地储备专项债仍将保持较高发行规模，2025年全年土储专项债融资约5600亿元，虽存在偿还来源不确定性的风险，但对城投短期流动性仍有明显缓解作用，金融机构可重点关注合规前提下的专项债配套融资；二是存量资产证券化（REITs）空间广阔，城市更新项目中改造后的产业园区、保障性租赁住房、市政配套设施等，均符合REITs发行条件，金融机构可参与产品设计、发行承销等环节；三是针对城市更新项目的长期运营需求，开发性金融、政策性金融可提供长期低息贷款，商业银行可推出适配项目周期的信贷产品，破解项目前期资金压力大、回报周期长的难题。

4. 建筑企业与设计咨询公司：从“施工/设计服务商”向“综合解决方案提供商”转型

38号文推动城市更新从“拆旧建新”向“内涵提升”转变，对建筑企业、设计咨询公司的专业能力提出了更高要求，同时也带来了广阔市场空间。

对建筑企业而言，机遇集中在三大领域：一是老旧小区改造、城中村整治等民生类更新项目，政策优先保障此类项目用地与资金，市场需求将持续释放；二是低效工业用地再开发，需对原有厂房、园区进行改造升级，涉及既有建筑加固、绿色改造等细分领域；三是零星地块整合开发，需具备精细化施工能力，适配小体量、高要求的民生配套项目。挑战在于，需摆脱传统施工思维，提升绿色建筑、智能建造能力，适配城市更新“绿色、低碳、宜居”的核心要求。

对设计咨询公司而言，核心机遇在于规划设计、合规咨询、运营咨询等领域：一是规划设计需贴合政策导向，结合“一张图”动态维护要求，优化更新项目的规划布局，兼顾民生需求与产业导入；二是合规咨询需求激增，企业需协助项目主体处理历史遗留用地、用地审批、规划调整等合规问题，确保项目符合政策要求；三是运营咨询成为新增长点，需为更新项目提供业态规划、招商运营、长效管理等全流程咨询服务，帮助项目实现长期盈利。

结合38号文核心条款与行业现状，城市更新的市场机会主要集中在四大方向：

1. 民生类城市更新项目：政策优先保障，需求刚性

38号文明确新增建设用地优先保障民生事业发展，城中村改造、老旧小区改造、保障性住房建设等民生类项目，将获得用地、资金等多方面支持。此类项目的核心机会的在于：一是城中村改造中的零星地块整合开发，可依托“10%政策红利”，配套建设保障性住房、便民服务设施，兼顾公益属性与盈利空间；二是老旧小区改造的提质升级，重点聚焦加装电梯、绿色节能改造、智慧社区建设等领域，政策支持力度大，市场需求集中；三是保障性租赁住房建设，可结合存量闲置厂房、办公楼改造，享受用地、税收等优惠政策，同时获得长期稳定收益。

2. 存量低效用地再开发：政策倒逼，空间广阔

38号文“增存挂钩”机制，倒逼地方政府盘活存量低效用地，此类用地主要包括废弃厂房、闲置工业园区、低效商业用地等，是城市更新的核心存量载体。核心机会包括：一是低效工业用地转型，将闲置厂房改造为产业园区、标准厂房、文创空间等，导入新兴产业，实现“腾笼换鸟”；二是低效商业用地升级，对老旧商圈进行改造，优化业态布局，打造沉浸式、体验式商业场景；三是存量办公用地盘活，将闲置办公楼改造为人才公寓、众创空间等，适配城市人才发展需求。

3. 存量资产证券化（REITs）：政策支持，成为变现核心渠道

38号文推动城投公司向存量盘活转型，而REITs作为存量资产变现的核心工具，迎来快速发展机遇。可重点关注三大类可发行REITs的城市更新资产：一是产业园区类资产，改造后的标准厂房、产业孵化器等，具备稳定的租金收益，符合REITs发行条件；二是市政配套类资产，如改造后的停车场、污水处理厂、城市管网等，公益属性强、收益稳定；三是保障性租赁住房类资产，依托政策支持，可实现长期稳定现金流，是REITs发行的重点领域。金融机构、城投公司、运营企业可协同参与，挖掘资产价值、设计产品方案。

4. 合规与咨询服务：需求激增，成为刚需配套

38号文涉及规划调整、用地审批、历史遗留问题处置等诸多合规要求，相关咨询服务需求将持续激增。核心机会包括：一是政策解读与合规咨询，帮助各主体精准把握38号文条款，规避政策风险，确保项目合规推进；二是规划设计咨询，结合“一张图”动态维护要求，优化城市更新项目规划方案，适配政策导向；三是历史遗留问题处置咨询，协助项目主体对接政府部门，落实“承诺处置”机制，推动项目顺利报批；四是运营咨询，为更新项目提供业态规划、招商运营、成本管控等全流程服务，提升项目盈利水平。

38号文的落地，并非“躺赢”的政策红利，而是对各主体专业能力、转型速度的考验。结合政策导向与行业实践，给出四大主体的实操建议：

1. 政府单位：统筹协同，搭建市场化机制

一是建立跨部门会商机制，统筹自然资源、住建、财政、金融等部门，简化城市更新项目审批流程，落实“承诺处置”机制，破解历史遗留问题；二是搭建市场化合作平台，吸引城投、民企、金融机构参与，明确各方权责与收益分配，激发市场活力；三是强化规划引领，依托“一张图”，结合城市发展需求，梳理存量低效用地清单，明确城市更新重点区域与项目，避免盲目推进。

2. 城投公司：加快转型，聚焦存量盘活

一是梳理自身存量资产，重点排查闲置土地、厂房等，结合政策导向，制定存量盘活方案；二是加快向城市运营商转型，提升项目运营能力，重点布局民生类更新项目，培育长期运营收益；三是加强与金融机构、民企合作，通过股权合作、REITs等方式，破解资金压力，优化资产负债表；四是警惕土地资产缩水风险，提前梳理存量土地合规性，主动对接政府部门，规避政策风险。

3. 金融机构：优化产品，聚焦存量赋能

一是调整信贷投放结构，减少对新增土地抵押融资的依赖，加大对城市更新存量项目的信贷支持，推出适配项目周期的长期贷款产品；二是积极参与存量资产证券化，重点布局产业园区、保障性租赁住房等优质资产，设计多元化REITs产品；三是加强与城投公司、建筑企业的协同，提前介入城市更新项目，提供全流程金融服务，降低投资风险；四是关注土储专项债的发行与配套融资，在合规前提下，挖掘短期流动性支持机会。

4. 建筑企业与设计咨询公司：提升能力，打造综合优势

对建筑企业而言，一是提升绿色建筑、智能建造、既有建筑改造等专业能力，适配城市更新“内涵提升”的需求；二是聚焦民生类、低效用地再开发类项目，打造标杆项目，积累行业经验；三是加强与设计咨询公司、运营企业的合作，延伸产业链，提升综合服务能力。

对设计咨询公司而言，一是深入研究38号文及相关配套政策，提升政策解读与合规咨询能力；二是优化规划设计理念，兼顾政策要求、民生需求与产业导入，打造差异化方案；三是拓展运营咨询业务，培育专业运营咨询团队，为项目提供全流程运营支持，提升核心竞争力。

38号文的落地，标志着我国城市发展正式迈入“存量提质增效”的全新阶段，城市更新已从过去的“可选动作”，转变为地方政府、市场主体的“必选动作”。政策的核心导向，并非简单的“限制新增、盘活存量”，而是通过要素保障优化，推动城市更新实现“民生改善、产业升级、资产增值”的多重目标。精准把握38号文政策导向，立足自身定位，强化协同合作，才能在城市更新的存量赛道中抢占先机，实现多方共赢，推动城市高质量发展。

各省、自治区、直辖市及计划单列市自然资源（海洋）主管部门、林业和草原主管部门，新疆生产建设兵团自然资源局、林业和草原局：

为进一步做好“十五五”规划重点建设项目的要素保障工作，现就有关事项通知如下。

　　一、加强规划引领和项目前期工作。各级自然资源（海洋）、林草主管部门要按照“项目跟着规划走、要素跟着项目走”的要求，积极参与项目前期工作，会同有关部门建立会商机制，主动对接相关部门“十五五”重点项目空间需求，统筹纳入自然资源管理和国土空间规划“一张图”（以下简称“一张图”），依据国土空间规划协同开展科学选址，明确国土空间规划重点项目清单，提升自然资源要素配置效率。

　　二、探索建立健全国土空间规划许可制度。部权限内的用地预审和先行用地项目，委托省级自然资源主管部门办理；省级权限内的，可按照省级人民政府有关规定办理先行用地。支持与部实现“一张图”系统联网的省份，对纳入清单且在“一张图”上落图落位的国家和省级单独选址项目，由省级自然资源主管部门审核后出具符合国土空间规划的许可意见（有效期3年），不再办理用地预审和选址手续。取得以上意见的，即可先行用地。上述项目涉及占用永久基本农田、生态保护红线的，报部备案。

　　三、建立规划动态维护机制。在不突破“三区三线”约束性指标和底线管控要求的前提下，可结合定期体检评估，依托“一张图”对国土空间总体规划进行年度动态维护，正向优化规划分区、边界、重点项目清单等规划内容。国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案经省级人民政府审核后报部备案；非国务院审批的国土空间总体规划，年度维护方案由省级人民政府审查核准后启用，涉及优化三条控制线的需将数据报部。除年度正向优化外，三条控制线调整的其他情形，按照永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界管理办法的规定加强日常管理。因地形差异、勘界定桩、产权界定等造成的三条控制线布局偏移，可及时报部在“一张图”更新。

　　四、完善联动审批机制。省级自然资源（海洋）、林草主管部门要推动省域用地用海用林用草用湿等在同一平台上联审，指导市县同步开展勘测定界、现场查验（踏勘）、公示公告、费用缴纳（告知）等相关工作，开展一次规划选址综合论证。

　　用地报批以最新年度变更调查成果（包括林草湿荒监测成果）为参考，按照国土空间规划和管理要求明确地类属性，保证空间唯一性。

　　用地报批启动后，涉及占用林地、草地及自然保护地的批文到期的，无需重新办理。用地报批时不再审查压覆重要矿产资源相关内容，在批复建设用地时告知有关工作要求。非项目主体原因造成的历史遗留违法用地（林、草），由市县人民政府承诺处置到位即可开展报批。

　　五、健全与项目建设相适应的用地审批管理机制。单独选址建设项目可根据施工等需要，分期申请用地。线性基础设施建设项目可以市县级为单位，分段提出用地（林、草）申请。已批准用地的建设项目，因初步设计变更等情形需要调整用地范围的，调入的地块依法报批，调出的地块交由原用地主体使用。

　　六、改进征地工作。在维护被征地农民合法权益的前提下，支持县级以上地方人民政府按照“一张图”确定的项目用地范围，并联开展征地前期工作。

　　在国土空间规划确定的城镇建设用地范围内，因成片开发征收土地的，不再单独编制土地征收成片开发方案。

　　七、完善耕地占补平衡机制。坚持县域自行平衡为主、省域内调剂为辅的补充耕地原则，补充耕地资源严重不足地区的建设项目，在本区域内难以落实占补平衡的，可在省域内调剂补充，不得弄虚作假。水库（河流）水面淹没区涉及占用耕地的，属于农用地内部结构调整，纳入耕地总量动态平衡管控。对战略性矿产和地热、矿泉水等不造成永久基本农田损毁的非战略性矿产的矿业权，可与永久基本农田重叠设置。

　　八、合理保障重点项目临时用地（林、草）。对纳入国家和省级重点项目清单的交通、能源、水利等基础设施建设项目，所使用的已批准临时用地（林、草），在复垦（植被恢复）期满前，经省级行业主管部门和自然资源（林草）主管部门同意，不同施工标段可接续使用，累计不超过批准施工周期，但不得变相永久占用。临时用地涉及用林用草的，可合并编制土地复垦和植被恢复方案。

　　九、完善矿业用地政策。勘查各类矿产资源、露天开采战略性矿产资源符合临时使用土地要求的，可由地方自然资源（林草）主管部门依权限分期分区批准临时使用土地，原则上每期不超过5年，累计不超过矿业权期限。矿业权续期的可相应申请临时使用土地接续使用。

　　对不符合临时使用土地要求的采矿项目，要按照节约集约的原则，一次性预留合理空间，滚动开发、分期办理用地手续。在乡村地区使用增减挂钩指标（包括存量采矿用地复垦修复腾退）的，可按批次办理农用地转用，并依法实施征收。无法实施征收的，可按照国家统一部署要求使用农村集体经营性建设用地。

　　十、统筹存量和增量建设用地促进内涵式发展。经地方人民政府依法批准但实际未使用的建设用地，可由原批准用地机关撤回用地批准文件，涉及的占补平衡指标仍然有效。对实现“一张图”联网的省（区、市），实施建设用地规模规划期总量管控机制，由省级政府统筹使用“十五五”新增建设用地指标。各省（区、市）要建立健全新增建设用地与存量建设用地盘活挂钩机制，年度新增城乡建设用地原则上不得超过盘活存量土地面积。部定期监测执行情况。

　　新增建设用地优先保障重大项目建设和民生事业发展，原则上不用于经营性房地产开发。城中村改造中涉及到的边角地、夹心地、插花地等零星土地（面积原则上不超过项目总面积10%），保障性住房、公用设施营业网点和零售商业等涉及民生保障的，可办理新增用地审批和供应。

　　十一、陆海统筹合理利用空间资源。海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域，按照土地管理，其中已报部备案的“未批已填”区域，在涉及的违法违规用海查处到位、生态保护修复措施落实到位后，按产业准入要求合理利用。海岸线向海一侧未完全成陆区域，按照海域管理，其中涉及已登记集体土地所有权以及土地使用权、承包经营权等用益物权的区域，原则上维持现状，充分保障权利人合法权益，但不得新增围填海。

　　支持相关省市结合国土空间规划优化游艇、海钓产业基础设施布局，保障项目合理用地、用海、用岛以及海岸线使用需求，不得违规新增围填海。游艇、海钓配套设施使用无居民海岛的，合并编制开发利用方案和论证报告。支持探索建立游艇码头泊位审批（出让）、转让、登记及交易制度。

　　十二、合理利用保护地整合优化成果。省级人民政府上报的自然保护地整合优化成果，可作为国家和省级重点项目自然资源要素配置的依据。在保障生态安全、公共利益等前提下，允许线性基础设施无害化穿越自然保护区。红树林分布区未被认定为“红树林地”的，可按当前地类管理。

　　十三、支持设施农业和生态产业发展。在耕地上构建农业生产设施，不破坏耕作层、符合耕地认定标准的，按耕地管理；不符合耕地认定标准的农业生产设施和必要的附属、配套设施，可以占用一般耕地，按照农业设施建设用地认定，由县级自然资源主管部门会同有关部门纳入“一张图”规范管理。

　　发展森林草原游憩、露营体验、科普教育等需配套设置的小型零星便民设施，可与直接为林业、草原生产经营服务的工程设施统筹建设。

　　各级自然资源（海洋）、林草主管部门要依托“一张图”建立全生命周期管理体系，加强日常监测监管，完善预警机制，严格执法督察，严肃查处各类违法违规行为。

　　本通知自印发之日起施行。《自然资源部关于进一步做好用地用海要素保障的通知》（自然资发〔2023〕89号）、《自然资源部关于进一步改进优化能源、交通、水利等重大建设项目用地组卷报批工作的通知》（自然资发〔2024〕36号）继续执行。部、局已发文件与本通知内容不符的，以本通知为准。

　　自然资源部

国家林业和草原局

　　2026年3月5日

附录

国土空间规划年度正向优化是指在不突破规划确定的约束性目标任务、符合正向优化指标要求的前提下，结合农业、生态、城镇等功能布局和空间结构优化需要，对耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界等主要管控边界，以及规划分区、中心城区用地用海规划布局、城市重要控制线具体用地布局等进行局部优化，对重点建设项目清单进行年度更新。其中，耕地和永久基本农田优化按照“数量不减、质量提高、生态改善”的要求，逐步提高永久基本农田中优质耕地比例，促进相对集中连片布局，保障国家粮食安全；生态保护红线优化按照“面积稳定、功能提升、性质不改”的要求，有序提升生态服务功能，保障国家生态安全；城镇开发边界优化以节约集约、集中集聚为原则，优化建设用地结构和功能。涉及突破规划约束性目标任务的，进行规划修改。国土空间规划正向优化不得突破自然灾害防治、蓄滞洪区管控、历史文化保护等安全底线。

国土空间规划许可条件是出具符合国土空间规划的许可意见的必备要件，主要包括：项目已纳入相应层级的国土空间总体规划；选址布局符合国土空间规划和“三区三线”等空间管控要求，比如涉及永久基本农田或生态保护红线的，符合有关规定，涉及自然保护地的，林草主管部门明确允许占用；用地规模和功能分区符合有关土地使用标准的规定；涉及占用耕地的，能够落实占补平衡要求。具体详见自然资源管理和国土空间规划“一张图”。

海岸线向陆一侧、向海一侧已成陆区域按照土地管理是指对海岸线向陆一侧区域和海岸线向海一侧已成陆区域按照《土地管理法》及配套制度进行资源配置和监管执法。海岸线向陆一侧区域是指位于大陆海岸线和有居民海岛海岸线向陆一侧的所有区域。海岸线向海一侧已成陆区域是指位于海岸线向海一侧、已划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域。海岸线向海一侧未完全成陆区域是指位于海岸线向海一侧、未划定人工岛岸线且相关处理方案已报自然资源部备案的“未批已填”区域，主要包括现状为线性或网格状堤坝、零星分布的未划定人工岛岸线“未批已填”区域等。